Quartiers prioritaires, ghettoïsation et politique de la ville (*)
Julien Damon
Professeur associé à Sciences Po
(*)Ce texte est inspiré, pour sa partie sur l’évaluation, d’un article publié dans Constructif n° 45 (novembre 2016), la revue de réflexion de la Fédération française du bâtiment, en libre accès sur www.constructif.fr
L’élection présidentielle de 2017 se déroule environ 35 ans après la création des ZEP (zones d’éducation prioritaire) et 20 ans après celle des ZUS (zones urbaines sensibles). Ces acronymes sont devenus des mots classiques de l’action publique désignant des réalités très disputées dans le débat public. Il s’agit, en un mot, du problème des « quartiers ». Ces territoires sont marqués par des niveaux particulièrement élevés de chômage et de pauvreté, mais aussi par la concentration des questions d’intégration et d’insécurité. Aux multiples émeutes qui ont pu se succéder ont voulu répondre plusieurs grands programmes, dont certains ont même été baptisés « plan Marshall ». Aux discriminations, supposées ou observées, dont sont victimes les habitants de ces quartiers, des politiques dites de « discrimination positive » ont été élaborées.
Alors que ces territoires font l’objet de toutes les attentions et interrogations, ils sont ainsi la cible d’interventions singulières qui contribuent aussi à les distinguer, ne serait-ce qu’en les nommant. Il est bien difficile de mettre au jour les effets propres liés à l’habitat et à la vie quotidienne dans ces quartiers. Il est en tout cas certain que les attentes d’amélioration et de pacification des relations sont déçues.
Ces quartiers, dont le périmètre et la désignation ne cessent d’être réformés, concentrent à la fois les problèmes les plus intenses de la société française et, parce qu’ils sont peuplés de jeunesse et de dynamique, des gisements d’initiatives. Alternativement présentés comme des réservoirs de ressources originales ou comme des berceaux du terrorisme islamiste, ils constituent assurément l’un des principaux défis pour l’avenir.
Un apartheid français ?
À l’occasion de ses vœux à la presse, en janvier 2015, le Premier ministre Manuel Valls avait étonné par l’emploi d’une formule forte : « Il faut aussi regarder la réalité de notre pays. Un apartheid territorial, social, ethnique s’est imposé ». Le terme « apartheid » a fait polémique. Car rien de l’action publique française ne relève de l’apartheid, une ségrégation organisée à dessein sur la base d’un référentiel ethno-racial. Bien au contraire. Nombre de voix différentes ont alors rappelé que la France n’avait strictement rien à voir avec le racisme d’État institutionnalisé sous l’apartheid. Les regroupements et concentrations de populations en difficulté ne sont pas souhaités par les pouvoirs publics français.
Depuis 30 ou 40 ans, une très discutée « politique de la ville » se développe afin de lutter contre la ghettoïsation. Malgré son intitulé, elle ne concerne ni toutes les villes (toutes les communes ne sont pas concernées), ni toute la ville (car elle traite d’une géographie et de quartiers prioritaires). Chaque année l’État y consacre environ 500 millions d’euros et, fin 2015, plus de 10 milliards d’euros avaient été engagés dans le cadre d’un ambitieux programme de rénovation urbaine lancé il y a plus de dix ans. Rien d’un apartheid, mais une logique, telle qu’elle a été baptisée, de « discrimination positive territoriale ». Il s’agit, en un mot, de faire plus, ou tenter de faire plus pour ces quartiers « prioritaires ».
Chômage et pauvreté y sont deux à trois fois plus élevés que sur le reste du territoire. En 2015, le gouvernement, après une révision substantielle des modalités et contours de cette politique, a diffusé des documents indiquant que la pauvreté dans ces quartiers atteignait 42 % de la population, contre 12 % dans le reste des agglomérations dans lesquelles ils se trouvent, et contre un moyenne nationale à environ 14 %. C’est dire le niveau de concentration atteint par la pauvreté. Dans ces quartiers, 74 % des ménages vivent dans un logement social, contre 17 % en moyenne national et 24 % dans l’ensemble des agglomérations où se situent ces quartiers. 25 % des foyers de ces quartiers perçoivent des allocations chômage. Parmi les actifs occupés dans ces quartiers, 21 % sont en emploi précaire (CDD, intérim, stages…). Parmi les femmes de 15 à 64 ans, trois sur cinq n’ont pas d’emploi[1]. En termes de concentration ethnique, la donnée est sensible et malaisée. On l’approche par les jeunes de moins de 18 ans d’origine immigrée : 20 % en France, 40 % en Ile-de-France, 60 % en Seine-Saint-Denis, 70 % à Grigny, 75 % à Clichy[2].
Dans certains de ces quartiers, où s’accumulent les difficultés et les tensions de la société française contemporaine, les autochtones ont fui ou rêvent de le faire, tandis que des communautés s’enracinent en se consolidant, en partie, contre la société française[3]. Afin de s’attaquer frontalement à cette dynamique de spécialisation ethno-raciale, le Premier ministre, en même temps qu’il lançait l’alarme au nom de l’apartheid, appelait une « politique du peuplement ». Maires et organismes HLM savent habituellement faire, grâce au permis de construire et à la sélection des occupants du logement social. L’Etat professe, lui, des objectifs de « mixité sociale » (sans coloration ethnique affichée, mais avec cette dimension lourdement cachée). Il impose des priorités d’accès aux HLM à des publics « prioritaires » venant peupler les quartiers prioritaires.
Pour une « politique du peuplement », trois grandes options se présentent. La dispersion (ou ventilation) consiste à vouloir faire partir les pauvres (par exemple avec des offres de logement ailleurs) ; mais les plus pauvres restent sur zone. L’attraction (ou gentrification) consiste à vouloir faire venir des riches (en soutenant de lourds programmes de rénovation urbaine) ; mais les pauvres s’en vont car les prix augmentent. L’affirmation (ou développement endogène) consiste à améliorer le quartier en s’appuyant sur ses forces vives ; mais ces forces vives proviennent souvent de communautés problématiques. En un mot, aucune de ces trois voies n’est la voie magique pour résoudre les problèmes des quartiers.
Une politique très évaluée pour des bilans locaux contrastés
Si l’expression « apartheid » contient une certaine exagération, son emploi veut certainement légitimer des efforts accrus et des réformes de la politique qui traite des problèmes des quartiers ghettoïsés.
À la lecture des innombrables évaluations concernant la politique de la ville, il apparaît un bilan localement contrasté, laborieux à établir nationalement et qui relève, au fond, plus de la conviction politique que de la comptabilité des indicateurs.
La politique de la ville est l’une des plus commentées et des plus disputées[4]. Parmi les paradoxes de ce domaine d’action publique, on trouve son évaluation. La politique de la ville compte, en effet, parmi les politiques qui ont été les plus évaluées. Listons cinq éléments de cette saga évaluative.
- Au cours du Xème plan (entre 1989 et 1993) elle a été le thème d’une évaluation interministérielle guidée par les principes alors édictés par un très autorisé conseil scientifique de l’évaluation.
- Sujet prisé de la Cour des Comptes, la politique de la ville a donné lieu à des rapports à chaque fois très critiques, en 2002, 2007, 2012 et 2016.
- Ancrée, comme son nom l’indique, au niveau local, la politique de la ville a été évaluée par un nombre incalculable d’instances locales, départementales, régionales, et ce au cours du dernier quart de siècle.
- Elle dispose d’un observatoire dédié, tout ce qu’il a de plus officiel, avec l’observatoire national de la politique de la ville (ONPV – onpv.fr). L’instance publie de copieux rapports, très intéressants, sur les quartiers cibles de la politique de la ville, au prisme de questions et d’indicateurs de plus en plus précis autour de la cohésion sociale, du cadre de vie, du développement économique.
- Une profession spécialisée, celle des évaluateurs de la politique de la ville, au sein de cabinets particuliers ou bien dans des cabinets généralistes, a pu se structurer.
Mais quelles leçons tirer ? En l’espèce, plutôt qu’un accord général, ce sont des thèses qui s’opposent. Listons cinq écoles en présence.
- Certains, au regard de la dégradation de la situation des quartiers les plus difficiles, estiment, en termes de bilan, que c’est le dépôt de bilan qui est nécessaire. La politique de la ville serait à la fois un puits sans fond et un creuset du djihadisme.
- D’autres, s’appuyant sur la littérature administrative, riche d’informations, remplissent des tableaux de bord et opèrent des suivis de séries statistiques pour souligner, dans tel domaine, une amélioration et, dans tel autre, une détérioration.
- D’autres, encore, généralement parmi les élus, soutiennent l’importance des efforts entrepris et mettent en avant des résultats favorables en montrant combien des quartiers entiers ont pu véritablement changer, dans un sens positif.
- Certains, plutôt parmi les idéologues ou les naïfs, avancent un argument général : sans la politique de la ville, ça aurait été pire. L’affirmation a beau être percutante, elle ne peut tout simplement pas être vérifiée.
- Enfin, et ce plutôt parmi les évaluateurs académiques, on trouve des conclusions sur deux sujets. Tout d’abord, on s’en doute, les difficultés, voire même l’« in-évaluabilité » de la politique de la ville. Ses objectifs seraient si divers, ses procédures si complexes, ses visées cachées si importantes : impossible d’en tirer vraiment des informations de qualité. Ensuite, on trouve cette conclusion générale, à travers l’ensemble des rapports : le contraste. Le bilan de la politique de la ville est, très souvent, dit « contrasté ».
Contrasté. Voici donc le bilan de la politique de la ville. Le bilan de l’ensemble des bilans sur la politique de la ville ne saurait être tranché. En effet, c’est localement que la politique de la ville peut être valablement évaluée. À l’aune certes des critères, objectifs et indicateurs nationaux qui, avec le temps, se sont amoncelés. Mais aussi, localement, en fonction de ce que pensent les habitants. Bien entendu, les difficultés méthodologiques sont importantes. Tout relève certainement de l’explicitation des critères locaux, des objectifs locaux et des indicateurs locaux. Mais ce n’est qu’à l’échelle locale qu’il est possible de dire si oui ou non la politique de la ville a été efficace. Avec les instances nationales d’évaluation et d’observation, les différents opérateurs et partenaires de la politique de la ville, qui d’ailleurs n’ont ni forcément les mêmes idées ni les mêmes intérêts en la matière, disposent d’une riche matière pour faire leur propre bilan.
Reste que le bilan local de la politique de la ville sera toujours politique. Tel élu se félicitera de son action, alors que les décisions ont été prises avant son élection. Tel autre déplorera la situation que rien ne semble pouvoir améliorer. Un autre soutiendra que ses décisions ont permis d’améliorer très visiblement un quartier quand son opposition observera que ce ne sont plus les mêmes habitants. En tout état de cause, il est possible de fournir, pour les villes, des bilans chiffrés. Assurément, il manquera toujours quelques données. Mais l’essentiel est facilement disponible, et peut nourrir, localement, des débats, plus ou moins apaisés, non pas sur la politique de la ville (une dénomination très nationale et bureaucratique), mais sur un ou des quartiers.
Une politique péniblement évaluable à l’échelle nationale
Si le bilan, au niveau local, de la politique de la ville est, presque par nature, contrasté, il n’en va pas de même aussi facilement au niveau national. Ce serait une facilité de langage de dire de la politique de la ville, à l’échelle nationale, qu’elle produit un bilan contrasté. Agrégeant les évolutions locales, on peut noter des quartiers dont la situation s’améliore, d’autres dont la situation se détériore, et ce sur une multitude d’indicateurs. Ce tableau de bord, qui a ses vertus, ne saurait tenir lieu de bilan pour une politique. En fait, la politique de la ville, à l’échelle nationale, malgré tous les efforts et toutes les belles paroles, est peu évaluable. Un argument puissant va dans le sens de l’inévaluabilité : la politique de la ville n’a que des moyens dérisoires, d’une part, par rapport aux objectifs très généraux qui lui sont fixés et, d’autre part, par rapport à l’ensemble des autres politiques concourant à ces mêmes objectifs et intervenant sur ces mêmes quartiers. Surtout, il est impossible de dresser le bilan irréprochable d’une politique dont la cible n’a cessé de bouger.
Cette politique à dénomination bien française (où trouve-t-on ailleurs dans le monde une politique de la ville qui ne soit de la responsabilité des villes ?) consiste, principalement, en mécanismes nationaux de ciblage des territoires. L’idée centrale de la politique de la ville est de repérer les territoires « les plus en difficulté », ceci afin de les traiter de manière particulière. Ce détour par des inégalités positives de traitement pour rétablir une certaine égalité des territoires a toujours fait débat autant sur le plan doctrinal (cette équité recherchée correspond-elle vraiment aux principes constitutionnels français ?) que pratique (quels critères et indicateurs d’inégalités et dissimilarités choisir ?).
L’accordéon de la géographie prioritaire
La pratique du zonage, qui a été révisée plusieurs fois, fonctionne, si on prend ces dernières décennies, un peu comme une sorte d’accordéon. La géographie des quartiers sensibles s’étend et se rétracte comme un soufflet d’accordéon. Dans une phrase de dilatation de l’accordéon, c’est-à-dire d’extension de la géographie prioritaire, il s’agit de couvrir davantage de territoires par les crédits et procédures visant la réduction des problèmes dans les quartiers sensibles. Sur une quarantaine d’années c’est, au total, une forte dilatation (que les critiques baptisent aussi une dispersion et un saupoudrage), avec une cible prioritaire passée de quelques quartiers expérimentaux à la fin des années 1970, à plusieurs milliers au cours des années 2000. Et entre temps, les gouvernements, avec les administrations et les collectivités territoriales, ont beaucoup joué à l’accordéon, cherchant, un temps, à resserrer, un autre à développer.
La politique de la ville repose sur une séquence : ciblage, écrémage, recentrage. L’observation est simple : les dispositifs centrés sur des difficultés d’intensité n bénéficient davantage à des situations territoriales ou sociales de niveau n-1, ou n-2. C’est là un effet classique d’écrémage. Il s’ensuit, après tout ciblage, un peu d’écrémage, qui pousse les responsables publics et les experts à proposer d’autres critères afin vraiment de toucher le niveau n. En termes de géographie prioritaire l’accordéon est une métaphore pour cette suite de séquences qui consistent, d’abord, à cibler certains quartiers, puis à étendre le ciblage à d’autres quartiers. Et après le ciblage, l’écrémage, puis le recentrage.
Prosaïquement, la géographie prioritaire de la politique de la ville, dans cette logique d’accordéon, est arrivée à une sorte de caricature. Emmenée par ces séquences successives de ciblage, écrémage, recentrage, nouveau ciblage, elle s’est incarnée à travers un zonage imbriqué qui comprenait, jusqu’à récemment, les zones franches urbaines (ZFU), définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones de redynamisation urbaine (ZRU), elles-mêmes définies comme les quartiers les plus en difficulté au sein des zones urbaines sensibles (ZUS).
Face à cette stratification compliquée en trois zones, il a fallu définir de nouvelles priorités par rapport aux priorités précédemment définies. On se doit de citer les 163 quartiers jugés, parmi les 750 ZUS, « archi-prioritaires » en 2003 pour bénéficier des nouvelles interventions au titre de la rénovation urbaine. La mise en place du PNRU (Programme national de rénovation urbaine) a conduit, dans un premier temps, à déterminer 215 quartiers prioritaires ; devenus 530 quartiers éligibles. Au découpage emboîté de la géographie prioritaire (les ZFU sont dans les ZRU qui sont dans les ZUS), il faut ajouter les quartiers des contrats urbains de cohésion sociale. Ceux-ci rassemblaient près de 2 500 quartiers et huit millions d’habitants. Les partitions possibles pour jouer de l’accordéon vont donc d’une centaine de ZFU à plus de 15 % de la population française vivant dans les centaines de quartiers concernés par ces contrats particuliers.
Des quartiers prioritaires aux quartiers très prioritaires
Après avoir fait tourner les ordinateurs de l’INSEE, la Ministre de la Ville a annoncé, à la mi juin 2014, une nouvelle géographie, plus resserrée. Le choix des quartiers prioritaires ne procède plus d’indices statistiques compliqués (ni, en théorie, de discussions et négociations politiques) mais d’un critère unique : la faiblesse du revenu des habitants.
Avec cette nouvelle carte, sont identifiées toutes les concentrations urbaines de pauvreté a? travers le territoire. Il n’y a plus dans cette logique que 1 300 quartiers, en métropole, éligibles aux financements de l’Etat au titre de la politique de la ville. Et grande nouveauté, certaines communes très urbaines où se trouvaient des quartiers défavorisés n’apparaissent plus dans la cartographie prioritaire (Boulogne-Billancourt ou Biarritz, par exemple). Symétriquement, certaines communes plus rurales (en tout cas moins denses) apparaissent désormais (Guéret ou Auch, par exemple).
Au total ont ainsi été repéré 1 300 quartiers, baptisés « quartiers prioritaires » et connus sous le sigle « QP » ou « QPV » (pour « quartiers de la politique de la ville »). Cette phase de resserrage par rapport aux anciennes procédures et à leurs 2 500 quartiers, a connu rapidement son écrémage et son nouveau ciblage. En effet, en octobre 2015, les QP ont été complétés par les QTP, les « quartiers très prioritaires ». Ceci avant, peut-être, une extension à d’autres quartiers qui s’estiment injustement mis à l’écart de cette géographie prioritaire. Et une reprise de souffle donc dans l’accordéon.
ENCADRÉ – La définition des nouveaux quartiers prioritaires
La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dispose que les quartiers prioritaires de la politique de la ville sont caractérisés par un écart de développement économique et social apprécié par un critère de revenu des habitants. Cet écart, indique la loi, « sera défini par rapport, d’une part, au territoire national et, d’autre part, à l’unité urbaine dans laquelle se situe chacun de ces quartiers, selon des modalités qui pourront varier en fonction de la taille de cette unité urbaine ».
Un décret du 3 juillet 2015 fixe à 1 000 le nombre minimal d’habitants conduisant à la délimitation d’un quartier prioritaire. Il définit le critère de revenu des habitants comme le « revenu médian par unité de consommation » (RMUC).
Pour être un quartier prioritaire, un territoire doit avoir un RMUC inférieur au seuil de revenu médian par unité de consommation, calculé selon une formules qui diffèrent selon que l’unité urbaine a une population de moins de 5 millions d’habitants ou d’au moins 5 millions d’habitants.
La formule : le seuil de revenu médian par unité de consommation mentionné est défini ainsi,
1º Pour les unités urbaines de moins de 5 millions d´habitants :
S = 0,6 × ([0,7 × RMUC-nat) + (0,3 × RMUC-UU]) ;
2º Pour les unités urbaines de 5 millions d´habitants ou plus :
S = 0,6 × ([0,3 × RMUC-nat) + (0,7 × RMUC-UU]),
pour son application, S est le seuil de revenu médian par unité de consommation, RMUC-nat est le revenu médian par unité de consommation de la France métropolitaine et RMUC-UU est le revenu médian par unité de consommation de l’unité urbaine au sein de laquelle est situé le quartier.
Le décret précise que la délimitation des quartiers prioritaires implique la consultation des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale ou de métropoles et de maires des communes concernés. On doit ainsi retenir que les quartiers prioritaires ne résultent pas uniquement des seuls ordinateurs de l’INSEE, mais aussi d’une discussion politique.
FIN DE l’ENCADRÉ
Tous ces changements dans l’organisation territoriale de la politique de la ville n’ont probablement pas un grand impact sur le quotidien des habitants et sur celui des opérateurs de la politique de la ville. Sur les habitants, il en va presque sans dire, puisqu’il s’agit, avec la réforme de la géographie prioritaire, d’une réforme administrative très technique. À court terme, une telle révision des cibles de l’action publique n’aura aucune incidence. Il est cependant évident que l’intention est d’avoir un impact, à long terme, sur les habitants avec des procédures et des moyens plus adaptés. A ce titre, c’est probablement sur les opérateurs de la politique de la ville que la réforme aura le plus de conséquences. La suppression du zonage en ZUS et ZRU va transformer les avantages socio-fiscaux qu’il y avait à s’installer dans ces zones. Signalons que les ZFU (les « zones franches ») demeurent, avec une nouvelle appellation, plus dynamique et positive : on les appelles désormais les « territoires entrepreneurs ». C’est tout de même bien d’un changement significatif qu’il s’agit, du point de vue de la politique économique de soutien aux quartiers en difficulté.
Quant au sujet de l’animation et du soutien dans ces quartiers, activités généralement gérées par des associations, la nouvelle géographie ne devrait pas avoir d’incidence notable. Les sommes dévolues à la politique de la ville ne vont pas beaucoup changer. De toutes les manières, le bilan de cette réforme sera à apprécier dans le cadre plus général de la réforme territoriale (avec diminution du nombre des régions, et évolution du rôle des départements). C’est cette transformation plus globale de l’action publique locale qui aura le plus d’impact sur la manière de gérer les quartiers de la politique de la ville. D’ailleurs, quelles que soient l’issue du scrutin de 2017 et les orientations qui s’ensuivront, le devenir de ces quartiers sera toujours davantage fonction des interventions génériques affectant tous les territoires que des interventions spécifiques cherchant à traiter spécialement les territoires dits prioritaires.
Pour en savoir plus
Damon J. (2010), Questions sociales et questions urbaines, Paris, PUF.
« Économie des quartiers prioritaires », Revue économique, n° 3, 2016.
[1]. Pour les informations socio-démographiques, les plus récentes, voir « Les habitants des quartiers de la politique de la ville », INSEE Première n° 1593, 2016.
[2]. Cf. B. Aubry, M. Tribalat, « Les jeunes d’origine étrangère », Commentaire, n° 126, 2009.
[3]. Sur ce point très sensible, P. Beckouche, « terroristes français : une géographie sociale accablante », Libération, 28 décembre 2015, qui signale que de Mohamed Merah à Amedy Coulibaly en passant par les frères Abdeslam, ces jihadistes viennent surtout de zones urbaines sensibles.
[4]. Sur les évolutions et évaluations contrastées de la politique de la ville, voir les travaux de R. Epstein et T. Kirszbaum.
